Механизмы управления природопользованием . Административно-правовой механизм
Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально — экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое благо.
Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.
Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению.
Методы управления природопользованием — это способы воздействия на поведение и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Основные методы управления:
· административные (командно-распорядительные) — обусловлены возможностью государственного принуждения;
· экономические — создают непосредственную материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в выполнении необходимых экологических мероприятий, решений органов управления в сфере природопользования;
· социально-психологические, или методы морального стимулирования, — реализуются посредством мер как поощрения, так и воздействия на нарушителей (благодарности или, напротив, выговоры, объявляемые устно или в приказах администрации, и т.п.).
В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998), которую подписала и ратифицировала Беларусь (и другие постсоветские государства), обязывает нас активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления.
Управление природопользованием предполагает осуществление целого ряда специфических функций, т.е. видов деятельности, воздействующих на эколого-экономические отношения. Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:
· нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;
· учет природных объектов и ведение природных кадастров;
· осуществление мониторинга окружающей среды;
· экологический контроль, экспертиза и аудит;
· эколого-экономическое прогнозирование и планирование; экономическое стимулирование природоохранной деятельности;
· разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.
До недавнего времени наиболее распространенными и действенными в системе государственного управления природопользованием были административные методы. Они применялись в условиях, когда государство монопольно владело природными ресурсами, а правовые нормы и порядок воздействия на окружающую среду устанавливались заинтересованными ведомствами-природопользователями, что вполне устраивало предприятия, наносившие вред природе, в десятки раз превышавший стоимость выпускаемой ими продукции. В такой обстановке только административное управление позволяло без применения жестких экономических санкций (которые попросту разорили бы предприятие) в какой-то мере сдерживать эколого-катастрофические ситуации.
Общесистемные функции административного управления обычно включают следующие виды деятельности:
· планирование, в том числе формирование целей, задач и определение необходимых ресурсов для их выполнения (материальных, финансовых, кадровых), формирование приоритетов, прогнозирование результатов;
· проведение организационных мероприятий с детальной классификацией предстоящих работ;
· подбор и расстановку кадров, повышение их квалификации с учетом новых задач и выдвигаемых требований;
· технологическое и санитарно-гигиеническое нормирование хозяйственной деятельности, нормирование качества выпускаемой продукции и окружающей среды;
· выполнение контрольных и учетных функций, лицензирование различных видов природопользования, осуществление мониторинга окружающей среды, разработка экологических правил, нормативных правовых актов и т.п.
Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственным природоохранными органами, а также разрешения или запреты на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.
Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов (нормативов), которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований.
Дата добавления: 2018-06-27 ; просмотров: 2351 ; Мы поможем в написании вашей работы!
Источник
Административные механизмы управления природопользованием
Практически во всех странах на начальном этапе формирования системы правления в области природопользования и охраны окружающей среды применялись административные механизмы. Затем появились более совершенные механизмы – экономические, гражданско-правовые, общественные и др. Однако и сегодня административные меры являются доминирующими во многих странах.
В сфере природопользования к числу административных механизмов относят следующие: использование прямых запретов или разрешений; лицензирование; введение нормативов и стандартов качественного и/или количественного использования ресурсов; сертификация, мониторинг, контроль, экспертиза проекта и др.
Использование административных механизмов тесно связано с представлением преимущественного права управления природопользованием специализированным структурам и вневедомственным органам управления.
Для оптимизации регулирования воздействия хозяйственной деятельности на природную среду необходимо определить оптимально приемлемые пределы такого воздействия. Для этого применяются специально разрабатываемые и утверждаемые нормативы на уровне допустимых величин. Современный уровень развития науки и техники не позволяет полностью устранить отрицательное воздействие различных видов человеческой деятельности и систем жизнеобеспечения на природную среду. Поэтому применение нормативов в сфере природопользования должно минимизировать степень этого отрицательного воздействия с учетом современного опыта, с учетом международных правил и стандартов, обеспечить экологическую безопасность населения и сохранение благоприятной окружающей среды, генетического фонда, а также рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.
Нормативы в области охраны окружающей среды и природопользования подразделяются на нормативы качества окружающей среды; нормативы допустимого воздействия на окружающую среду; нормативы (лимиты) допустимого изъятия вещества природы.
Нормативы качества окружающей средыхарактеризуют желаемое или приемлемое (компромиссное, с учетом экономических и технических возможностей общества) состояние компонентов среды и природных ресурсов. К такому виду нормативов относятся:
• нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
• нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;
• нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;
• иные нормативы качества окружающей среды.
При установлении этих нормативов обязательно учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и их природоохранное значение.
Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) химических, биологически вредных веществ и микроорганизмов рассчитываются по их содержанию в атмосферном воздухе, водах, почве. Для каждого загрязняющего вещества устанавливаются два вида нормативов ПДК: максимально-разовая и среднесуточная. Они разрабатываются таким образом, чтобы исключить причинение вреда людям, животным и растениям, обитающим в условиях относительно загрязненной среды.
Для отдельных случаев могут быть установлены более строгие нормативы ПДК, в частности, для особо охраняемых территорий или природных объектов. Так, для озера Байкал введены специальные ПДК, более строгие, чем для обычных водоемов.
Нормативы предельно допустимых уровней воздействия (ПДУ) разделяются на две группы: ПДУ вредных физических воздействий и ПДУ радиационного воздействия; они определяются исходя из уровня, безопасного для жизни человека и окружающей среды. Нормативы ПДУ безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей природной среде и продуктах питания, а также радиационного облучения населения называют также нормами радиационной безопасности (НРБ). Они рассчитываются в соответствии с принципами определения основного дозового предела в целях исключения всякого необоснованного облучения и снижения его до возможно более низкого уровня.
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду регламентируют допустимый уровень трансформации среды посредством ограничения величин сбросов, выбросов и иных видов отрицательного воздействия. Они являются производнымиот оценки качества среды, осуществляемой на основе нормативов.
Нормативы предельно допустимых выбросов (в воздух – ПДВ) и сбросов (в воду – ПДС) вредных веществ (химических и биологических) устанавливаются для определения возможного объёма загрязнения атмосферного воздуха, вод, почв с учетом производственных мощностей объекта и абсолютных величин сброса или выброса, а также характеристик природного объекта, подвергаемого загрязнению. При определении ПДВ и ПДС исходят из нормативов ПДК.
Все описанные выше нормативы иначе называются соответственно стандартами качествасреды или стандартами воздействия на среду.
Нормативы (лимиты) использования и изъятия природных ресурсовустанавливаются с учетом экологической обстановки в регионе, возможностей самовосстановления природного ресурса или возобновления его человеком.
Размер и порядок установления определяется соответствующим данному компоненту природы законодательством (земельным, водным, законодательством о недрах, о животном мире) и в соответствии с общими для всех ресурсов и компонентов природы требованиями по охране окружающей среды и природных ресурсов.
Мониторингкак метод управления – совокупность организационных структур, методов, способов и приемов наблюдения за состоянием среды и изменениями, происходящими под влиянием как естественных процессов, так и антропогенного воздействия, включая природопользование, и их последствия. В зависимости от масштабов мониторинг подразделяется на глобальный, региональный и локальный.
Глобальный мониторинг осуществляется в соответствии с международными соглашениями системой станций наблюдения, расположенных в различных точках Земли, путём обмена полученными различными государствами данными в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, происходящими в ней изменениями, в том числе изменениями климата.
Национальный мониторинг осуществляется отдельными государствами в пределах своей территории.
Региональный экологический мониторинг – это система наблюдений за состоянием окружающей среды в пределах целостного региона, части страны или нескольких административных районов страны, характеризующихся общностью природных процессов либо подвергающихся антропогенному воздействию из общих для них источников.
Локальный экологический мониторинг может осуществляться на отдельном производственном объекте или его части, на объекте природопользования, на отдельном участке территории, постоянно или временно обладающем особым правовым (эколого-правовым) статусом, – например, в заповеднике или в зоне экологического бедствия.
Единая государственная система экологического мониторинга в ее нынешнем виде была создана постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1993 г. Её задачами являются:
• наблюдение за состоянием окружающей среды и её загрязнением, в том числе – атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства;
• наблюдение за радиационной обстановкой на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве;
• оценка и прогноз изменений климата;
• наблюдение за трансграничным переносом загрязняющих веществ и др.
Наиболее солидной базой мониторинга обладает Росгидромет, являющийся специально уполномоченным государственным органом в данной сфере. Наблюдения за состоянием атмосферы проводятся регулярно на более чем 600 стационарных постах в городах и поселках страны, при этом измеряются концентрации от 5 до 25 загрязняющих веществ. Наблюдением за загрязнением поверхностных вод суши по 2–6 основным показателям охвачено 120 водных объектов, на которых расположено более 150 пунктов контроля. В системе национального экологического мониторинга выделяются радиационный, комплексный фоновый, космический, а также государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Кроме того, мониторинг может быть пообъектным и подразделяться на виды в зависимости от уровня изменения человеком окружающей среды.
Фоновый мониторинг – это система наблюдения за явлениями и процессами, происходящими в окружающей среде, минимально затронутой вмешательством человека. Он осуществляется станциями, расположенными в биосферных заповедниках.
Импактный мониторинг – разновидность системы наблюдений за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду в специально выделенных зонах, где осуществляется деятельность, связанная с повышенными экологическими рисками.
Социально-гигиенический мониторинг – это государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека (как естественной, так и искусственной), а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания. Он проводится, как правило, на различных территориальных уровнях – от федерального до уровня отдельных муниципальных образований – учреждениями санитарно-эпидемиологической службы.
Данные мониторинга окружающей природной среды служат основой для ведения кадастров природных ресурсов, а также для принятия экологически значимых управленческих решений.
Кадастры – государственный информационный ресурс, представляющий собой систематизированные сведения о количественном и качественном состоянии природных ресурсов и территорий, их экономической, экологической оценке и социальном значении, а также о составе и категориях пользователей. Кадастры служат основой планирования, информационного обеспечения использования и охраны окружающей среды и в целом – управления природопользованием, поэтому порядок их ведения устанавливается либо законом, либо специальными постановлениями Правительства.
Существуют следующие виды государственных кадастров: кадастры отдельных природных ресурсов, кадастры особо охраняемых территорий, кадастры отходов, территориальные комплексные кадастры природных ресурсов и объектов и др.
Лицензирование – проявление административного способа управления природопользованием и охраной окружающей среды путем прямого запрета, разрешения и уполномочия. Осуществляется оно путем выдачи за определенную плату соответствующего документа – лицензии на конкретный вид природопользования.
В лицензии на природопользование как документе сконцентрированы две функции: функция контроля правомерности и рациональности деятельности по использованию природного ресурса и функция соблюдения экологических и санитарных норм и нормированного потребления соответствующего природного ресурса.
В условиях Российской Федерации лицензионная деятельность приобретает особое значение как средство защиты интересов потребителя и соблюдения экологических, санитарных и градостроительных норм. Выдается лицензия обычно уполномоченным органом природоохранного управления отдельно на каждый вид деятельности (всего существует свыше 30 таких видов деятельности). Срок их действия в России в среднем составляет в настоящее время от одного года до трех лет в зависимости от вида природопользования. В других странах вопрос о сроках действия лицензий на природопользование решается по-другому. Например, в США лицензия на добычу нефти выдается на срок не более 20 лет. По отдельным видам природопользования в силу экологических требований, местоположения и других факторов количество выдаваемых лицензий может ограничиваться. Выдаются лицензии по заявкам соискателей, в том числе – на конкурсной основе.
В большинстве развитых стран практически одновременно с принятием общенациональных законов об охране окружающей среды и рациональном природопользовании были разработаны различные варианты процедур оценки последствий реализации проектов строительства или реконструкции предприятий, сооружений, жилых районов и др. для окружающей среды. В России аналогичная процедура получила название «Оценка воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Основная роль этих оценок – предоставление максимально полной и достоверной информации о проекте самим заказчиком проекта строительства для проведения его экспертизы. Кроме того, важную роль играют собственно экспертные оценки членов комиссии по проведению экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза является гарантом выполнения экологических норм и правил при официальной оценке проектной документации на строительство или реконструкцию хозяйственных или иных объектов. Согласно закону, без проведения экологической экспертизы любая новая деятельность, оказывающая отрицательное воздействие на окружающую среду, недопустима.
Экологическая сертификация– специализированная деятельность по подтверждению соответствия сертифицируемого объекта (продукции) предъявляемым к нему требованиям по экологической безопасности и охране окружающей среды. Сертификация готовой продукции играет огромную роль в контроле безопасности продукции для человека, его здоровья, жизни и имущества и для окружающей среды в целом.
В России обязательной экологической сертификации подлежат:
1) предприятия, производства, технологические процессы в черной и цветной металлургии, химической, нефтехимической, оборонной промышленности;
2) объекты Министерства обороны РФ;
3) автотранспортные средства с бензиновым двигателем, тракторные и комбайновые двигатели, мобильная сельскохозяйственная техника;
4) работы и услуги природоохранного назначения, в том числе разработка экологического паспорта предприятия, разработка предельно-допустимого выброса (сброса) – ПДВ и ПДС, лимита использования природных ресурсов и размещения отходов;
5) проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС);
6) разработка паспорта почв, экологический аудит, услуги по анализу объектов окружающей среды;
7) отходы, опасные в экологическом отношении;
8) система управления охраной окружающей среды.
Экологический контроль относится к одному из наиболее масштабно применяемых средств управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный.
Общественный экологический контроль в последние годы получил широкое развитие во всем мире, в том числе и в России. Согласно российскому законодательству, он может осуществляться в таких формах, как общественные слушания, референдумы, общественная экологическая экспертиза, обращения в средства массовой информации, направление жалоб, заявлений, исков в правоохранительные органы и суды.
Источник
Некоторые тезисы из работы по теме Административно-правовое управление в сфере природопользования
Введение
Актуальность темы. Анализ современного состояния природопользования показывает, что главный фактор, который сдерживает процесс улучшения экологической ситуации в государстве, это несовершенная система управления процессом использования имеющихся территориальных природных ресурсов. Существенной в данном случае становится проблема выявления собственно приоритетных вопросов относительно улучшения методологических подходов в этой сфере общественной деятельности.
Как известно, неурегулированное природопользование ведет к ухудшению природной среды, которое проявляется в загрязнении, истощении и деградации экосистем с нарушением экологического баланса, а также к постепенной потере функциональных возможностей природной среды с позиций укрепления экономического и культурно-оздоровительного потенциала территорий. Для определения эффективных методов управления указанными внешними эффектами природопользования необходимо сосредоточить внимание на формировании динамической системы принятия решений относительно снятия конфликтных ситуаций за счет направленного влияния на приоритетные составляющие естественно-ресурсного потенциала – начиная от эксплуатации, и заканчивая мероприятиями по его сохранению и восстановлению.
…………..
Глава 1. Административно-правовой режим. Формы административно-правового режима в сфере природопользования
1.1. Понятие и правовой режим природопользования
Прежде всего, отметим, что термин «природопользование» является конституционным (ст. 72 Конституции РФ ), однако не получил легального определения в отраслевом законодательстве, в связи с чем возникла проблема соотношения понятий «охрана окружающей среды» и «природопользование».
Если рассматривать охрану окружающей среды и рациональное природопользование как различные способы и формы воздействия на природную среду, то неизбежно эти понятия противопоставляются. По мнению А.С. Боголюбова, охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него, природопользование и охрана природной среды в современных условиях не противоречат друг другу, не могут быть взаимоисключаемыми, а, наоборот, неразрывны, являются двумя сторонами одной медали — взаимоотношения общества и природы .
Согласно Закону об охране окружающей среды охрана окружающей среды иначе именуется природоохранной деятельностью. Здесь не совсем понятна логика законодателя, с одной стороны, разграничивающая два противоположных элемента окружающей среды — природной и неприродной среды, с другой стороны, отождествляющая охрану окружающей среды с природоохранной деятельностью. По своему смыслу последняя должна являться составной частью первой.
…….
Административно-правовое регулирование управления природопользованием и охраной окружающей природной среды
Содержание
Введение
1.
Правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды
2.
Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения
Заключение
Список
использованной литературы
Введение
Гигантский прогресс науки и техники, усиленная
эксплуатация природных ресурсов и быстрый рост населения земного шара сделали
проблему отношений между человеком и природой особенно актуальной. В эпоху
научно-технической революции воздействие человека достигло силы и глобальности,
сравнимых с природными. Загрязнение воздуха и воды, эрозия почвы, недостаточно
экономное использование земель, запасов нефти, газа и угля, непоправимый ущерб,
приносимый растительному и животному миру, стали реальным фактом.
Испытания атомных бомб и неправильное захоронение
радиоактивных отходов приводят к повышенной радиоактивности воздуха, вод, почв.
По целям питания, в которых участвуют планктон, рыбы, рыбоядные звери и птицы,
гнилостные бактерии, растения, животные, человек, радиоактивность передается
как в океане, так и на суше. Накопление радиоактивных веществ ведет к раковым и
генетическим заболеваниям.
Увеличение концентрации углекислого газа в
атмосфере (за последние 100 лет на 10%) вызывает «парниковый эффект» —
повышение температуры воздуха, что может привести к таянию полярных льдов,
повышению уровня Мирового океана и затоплению прибрежных земель. Промышленные
выбросы повышают концентрацию в атмосфере сернистого газа, что приводит к
выпадению осадков с высокой концентрацией серной кислоты («кислотные дожди»),
от которых гибнет растительность.
Для преодоления экологического кризиса
необходима оценка окружающей среды, человека и общества как единой системы.
Сегодня решение экологической проблемы — актуальная задача человечества.
1.
Правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды
Экологическое положение России уже давно
находится на грани кризиса. Причиной тому несоответствие экологических и
экономических интересов общества, гражданина, государства в целом. В результате
образуются благоприятные условия для развития новых стимулов к совершению
экологических преступлений. Особенно это касается производственной сферы.
Природные богатства России расцениваются
зарубежными государствами как ресурсы для решения национальных задач, невзирая
на возможные губительные экологические последствия их освоения.
Пренебрежительное отношение некоторых российских
производственников к требованиям экологического законодательства и национальным
интересам в области охраны природы вызывает реальную опасность дальнейшего
загрязнения природы.
Совершению экологических преступлений
способствуют и социально-экономические обстоятельства. Безработица,
недостаточный уровень экологического образования и культуры — все это,
несомненно, усугубляет экологическое положение страны. Но следует отметить, что
преступность в сфере экологии прогрессирует в большей степени из-за
несовершенства законодательства.
Вопросу о правовом регулировании отношений в
области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное
внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические
правонарушения, которые являлись актуальными и 20-30 лет назад, в уголовном
законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.
Активация правовой деятельности в данном вопросе,
происшедшая в последнее время, во многом связывается с принятием нового УК РФ
(1996 г.), который признает экологические интересы одним из объектов
уголовно-правовой охраны. Наряду с этим был принят ряд других федеральных
законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических
преступлений. Однако долгожданный Закон «Об охране окружающей среды»,
принятый в 2002 г., оказался далеко не совершенным.
Такие значительные вопросы, как экологическое
страхование, экологическое лицензирование, экологическая сертификация,
экологический аудит, лишь упомянуты в Законе. Хотя при грамотном
законодательном подходе они могли бы служить мощными средствами охраны природы.
Но законодатель, по-видимому, руководствовался иными принципами.
«Федеральный закон «Об охране окружающей среды»» является
образцом нарушения законодателем таких важнейших принципов правотворчества, как
правовой прогресс, научная обоснованность, профессионализм и др. Принятый Закон
вследствие названных дефектов является шагом назад в экологическом
законодательстве. Он хуже прежнего закона».
На сегодняшний день природоохранное
законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых
отраслей права. В нем содержится множество отсылочных норм, где наблюдается
явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.
Объем нормативных актов, исходящих от
президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного
превышает число законов, принимаемых парламентом. Исполнительная власть
практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими
или изменяющими содержание предписаний самого закона. Сложилась такая
обстановка, где в общем количестве эколого-правовых актов (а их тысячи) блок
собственно законодательства оказался наименьшим. В этой связи необходимо
обеспечить полное соответствие всех иных актов законам и соблюдать оптимальное
и содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, причем
подзаконные акты должны приниматься лишь в пределах правового поля, предоставленного
самим законом.
По мнению Н.А. Духно, сегодня происходит явная
недооценка экологического права как самостоятельной отрасли права. Между тем
экологическое право имеет шанс на самостоятельное существование именно потому,
что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально
иные отношения, чем те, которые привыкли именовать общественными отношениями.
Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимоотношения человека
с природой, которые позволяют ему создать благоприятные условия для его
дальнейшей жизни. Еще одним аргументом, свидетельствующим о том, что
экологическое законодательство и экологическое право сформировались, является
экологизация законодательства других отраслей права. Нормы экологического
законодательства можно встретить в гражданском, уголовном, административном,
земельном и других отраслях права.
Экологическое законодательство находится в сфере
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В регионах
приняты уже сотни нормативных актов в области охраны окружающей среды и
природопользования на своих территориях.
Именно в области экологии законотворческая
деятельность субъектов Федерации наиболее активна и многогранна. Практика
содержит и положительные, и отрицательные примеры. В числе положительных — опыт
Республики Саха (Якутия), которая приняла свой закон об административных
правонарушениях в области охраны окружающей природной среды. В целом в
субъектах РФ законотворчество в первую очередь касается ресурсных основ. Такая
ситуация логична и понятна и, следовательно, вытекает из географических,
природных, климатических особенностей этих регионов. Так, если в Карелии 54%
территории занято лесами, то естественно, что этот субъект РФ преуспел в
законотворчестве по охране лесных массивов.
Задача обеспечения соответствия актов субъектов
РФ федеральным законам (ст. 76 Конституции РФ) остается по-прежнему актуальной,
поскольку, по официальным данным, наблюдается тенденция к увеличению числа
правовых актов в области охраны природы, принимаемых органами власти субъектов
РФ, органами местного самоуправления и противоречащих федеральному
законодательству.
Существуют недостатки в деятельности государства
в сфере взаимодействия общества и природы в контексте Конституции РФ. Прежней
остается юридическая техника написания законов. Действующие законы по традиции
формулируют нормы преимущественно в общем виде, не прямого действия. Отсюда
множество норм отсылочного характера. Государством не обеспечено эффективное
исполнение ст. 18 Конституции РФ, которая указывает, что права и свободы
человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов,
деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием. Особенно явно неприменение законодателем обязанности
по созданию правового механизма обеспечения экологических прав, главным образом
права на благоприятную окружающую среду.
Нередко в процессе осуществления полномочий
Российского государства, как собственника природных ресурсов по распоряжению
ими и предоставлению в пользование игнорируются экологические интересы будущих
поколений.
Предусмотренные в ст. 42 Конституции РФ
экологические права оказались во многом виртуальными, не подкрепленными
юридическими предписаниями и судебной, административной практикой. Научных
исследований в этой области много, а реализации прав мало; здесь виден явный
разрыв теории и жизни.
Мало внимания уделяется экологическим правам и
обязанностям граждан. Между тем в Конституции говорится о том, что государство
создает благоприятные условия, обеспечивает соблюдение экологических прав,
гарантирует выполнение природоохранных правил, привлекает к ответственности за
нарушение обязанностей.
Согласно Конституции РФ, поощряется
деятельность, способствующая экологическому благополучию (ст. 41),
устанавливаются основы федеральной политики и федеральные программы в области
экологического развития (п. «е» ст. 71), обеспечивается проведение
правительством единой государственной политики в области экологии (п.
«в» ст. 114). Это скорее декларации, нормы-принципы, которые по
существу не предусматривают механизма их применения.
Как отмечает М.М. Бринчук, бездействие
государства — одна из основных причин экологического кризиса в России, причем
оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.
Поскольку экологическое право в конечном счете
направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека — права
на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в
современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ
гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что
осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если
обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды. Оценивая
отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам
развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной
осознанности этой истины.
Некоторые проблемы экологического права, как
отмечает А.И. Бобылев, требуют конституционного регулирования. Необходимо
закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В
Конституции надо более четко разграничить полномочия и предметы ведения
федеральных органов и органов субъектов РФ.
В России создано и существует разветвленное
законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране
окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области
использования и охраны основных шести природных ресурсов: земли (Земельный
кодекс РФ 2001 г.), недр (Закон РФ «О недрах» 2005 г.), вод (Водный
кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира
(Федеральный закон «О животном мире» 1995 г.), атмосферного воздуха
(Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г.).
Кроме того, начиная с 1995 г. в России принят
ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение
федеральных законов (например, Федеральный закон «Об охране озера
Байкал»). Многие из них не имели аналогов в отечественном законодательстве
(например, федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об
отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с
пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных
производственных объектов» и др.).
Таким образом, можно сказать, что выработана
основная масса экологического законодательства (за некоторыми существенными
исключениями), охватывающего важнейшие сферы правового регулирования в области
охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом «Об
экологической информации». Однако на сегодняшний день так и не приняты
федеральные законы «Об охране растительного мира», «Об опасных
химических веществах», «Об охоте», «Об охране водных
биоресурсов» и некоторые другие.
Следует отметить, что качество правового
регулирования, предусмотренного федеральными законами, принятыми за последнее
десятилетие, порой существенно различается. Задачи совершенствования
экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают
необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления
накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых
факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы
правотворчества. Многие из них, например потеря интереса обществом и отдельными
социальными группами к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация
государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы
правоохранительных органов, снижение уровня финансирования природоохранительных
мероприятий в госбюджете РФ, носят отрицательный характер.
Специалисты акцентируют внимание на недостаточно
высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных
нормативно-правовых актов. Некоторые нормы носят чисто декларативный характер:
зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана,
существуют противоречия между экологическими и иными отраслями
законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен как
«абстрактность правотворчества», когда разработчики акта не задумываются
о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативного создания
условий результативности применения, не берут во внимание интересы
налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется
налогоплательщикам реализация той или иной нормы). Обратной стороной этого
феномена является лоббирование законов, принятие актов, за которые
предполагается получить материальные сиюминутные выгоды. Широко известна
история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию.
Минатом России и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали
эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия
получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, — 20 млрд
долл. В СМИ при этом указывалось и на то «незначительное» условие,
что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку
предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их
захоронения.
Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия
норм отсылочного и бланкетного характера законодательство насыщено пробелами
юридической техники, касающимися языка. Так, например, статья 23 Закона
«Об охране окружающей среды» определяет: «Нормативы допустимых
выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных,
передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами
хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной
нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также
технологических нормативов». Данная норма выражена весьма неопределенно,
точнее, двусмысленно и может быть истолкована так, что нормативы
устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это, конечно,
недопустимо.
Как же в таком случае следовать законам? Как их
исполнять? Для кого они издаются?
Экологическое законодательство требует порядка,
систематизации. В частности, А.К. Голиченков говорит о необходимости создания
нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных
отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым
актом реально мог бы стать Экологический кодекс.
Однако далеко не просто решить вопрос о
кодификации законодательства в сфере экологии. На сегодняшний день существует
единственный подобный опыт — проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия,
образованная в составе профессоров различных университетов, назначенных
правительством, уже разработала черновую версию этого кодекса несколько лет
назад. Вслед за тем федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав
которой на этот раз был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии —
профессора университетов, а большинство — практические специалисты. Эта
комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и
гораздо более практичный проект. В то же время в федеральном министерстве по
охране природы был разработан рабочий проект Первой книги Экологического
кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил
началом законодательной процедуры.
Экологический кодекс ФРГ включает в себя Общую и
Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав,
определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры
контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды,
экологической ответственности и иных экономических инструментов, включая
экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.
Особенная часть акцентирована непосредственно на
охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и
энергоснабжении; на атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и
управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных
веществах и отходах.
Идея разработки Экологического кодекса России
далеко не новая. К примеру, на кафедре экологического права МГУ под
руководством В.В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который
назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был
воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом» именовали
Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г.;
законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике
Башкортостан.
А.К. Голиченков предложил при разработке
основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию
Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс — это акт, который не
является равным закону, поскольку кодекс и закон суть разные формы
законодательных актов. В прямом смысле кодекс — свод законов, существующих на
сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего это должны
быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация
должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет
приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и законами об
охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А.К. Голиченкова, данный
подход обуславливается тем, что земельные отношения изначально являются
разновидностью экологических, а не наоборот.
Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ
на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния,
недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в
кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно
регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо
этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно — особо охраняемые
природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством
Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а
потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и
курортах». Однако, выделяя отдельные природные объекты или природные
ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда в законодательстве возникают
в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем — противоречия, которые
вызваны пообъектным подходом.
Следующим недостатком законодательства является
то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых
находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим
земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не
земельным законодательством.
Таким образом, изменение подходов к кодификации
может служить инструментом изменения подходов к формированию законов,
отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле. По мнению
А.К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком
Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не
существует необходимых условий для данной кодификации. Среди них можно назвать
следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы
законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4)
научное обоснование (наличие концепции формирования экологического
законодательства).
Безусловно, с этим трудно не согласиться: на
сегодняшний день все эти критерии действительно отсутствуют, а значит,
разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но по крайней
мере три последних критерия должны целенаправленно формироваться уже сегодня.
В настоящее время законодательство, регулирующее
отношения в сфере природопользования, слишком объемно. Еще на 2000 г. в области
охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных
актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации.
На наш взгляд, целесообразно было бы выработать
Свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно,
стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.
Концептуально данный Свод может строиться
несколькими способами.
1. Для повышения эффективности работы
правоприменителя Свод может быть сформирован и распределен с позиции
юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной,
уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет
строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной
санкции за выявленные экологические преступления.
Несомненно, это облегчит работу правоприменителя
и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.
2. При выборе концептуальных подходов
законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных
экосистем, т.е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен
по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет
расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база касающаяся воды.
Другие экосистемы — по аналогии.
3. Осуществлять формирование Свода по концепции,
основанной на опыте зарубежных стран.
На данный момент проект Экологического кодекса
существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России,
законодательство в области экологии имеется и в других государствах.
Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации
здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов,
населяющих Россию, выглядит следующим образом: «Выживаемость русских
достигла критической отметки».
Так, принятый за основу коэффициент жизнеспособности
измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные
в 1992-1993 годах, дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила
5 баллов. Требованиям уровня 4-х баллов соответствуют такие страны, как Бельгия,
Голландия, Дания, Испания и Швеция. Трех баллов достигают США, Германия,
Япония. Не выше 3-х баллов имеют индустриально развитые страны и
соответствующие им по коэффициенту новые индустриальные страны: Южная Корея,
Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.
Коэффициент жизнеспособности России
соответствует 1,4 балла. Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по
существу, как смертный приговор нации. Этот диапазон означает, что население
обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию — «воспроизводимые»
поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью,
существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти
поколения не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к
самостоятельному мышлению.
Балл ниже 1,5 означает, что население страны все
более восприимчиво к инфекциям и болезням, и характеризуется возрастающим
уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого
населения постоянно снижается. ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс
«обезличиванием и дебилизацией». Коэффициент меньший, чем определен
для России, имеет Республика Буркина-Фасо, до 80% населения которой являются
носителями СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия и Судан имеют балл 1,1-1,3.
Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ,
балл ниже 1,4 указывает на то, что «физическая и интеллектуальная агония
населения может продолжаться вечно: Нация с таким коэффициентом
жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и
иммунитета. Ее удел — медленная деградация».
Ситуация действительно шокирующая и требует
принятия эффективных мер. Для того чтобы реанимировать сложившуюся обстановку,
необходимо учитывать экономические, политические, культурные (образование) и
другие вопросы, но основное внимание, как представляется, нужно уделить
развитию законодательства в рассматриваемой сфере. Поскольку грамотно
сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных
вопросов. Основная цель — совершенствование законодательства, посредством
которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь уровня 4 баллов и
экологическая обстановка нашей страны оценивалась бы не хуже, чем в Бельгии,
Голландии, Дании, Испании и Швеции.
Исконно Россия шла по своему, порой
замысловатому пути, но подчас шокировала весь просвещенный мир своими великими
достижениями в различных областях человеческого гения. В тяжелые периоды
истории российский народ мог воспрянуть и мобилизовать все свои силы для
достижения намеченной цели. По всей видимости, сейчас и назрел тот исторический
момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической
катастрофе. Ни само государство, ни тем более отдельно взятые структуры не в
состоянии справиться с этой задачей. Только весь народ, мобилизовав все свои
силы, должен решить сложную и комплексную экологическую проблему.
Задача же государства, и в первую очередь
правительства, состоит в том, чтобы мобилизовать усилия всех граждан и нации в
целом во имя дальнейшей жизни самого народа и грядущих поколений.
2.
Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения
Этот вид юридической ответственности
предусмотрен ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и наиболее
часто встречается в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Административная ответственность наступает за
совершение административного проступка (не представляющего большой общественной
опасности). Составы конкретных административных экологических проступков
содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ).
В литературе по экологическому праву содержатся
различные определения административного экологического правонарушения.
По мнению О.И. Крассова, административное
правонарушение — это посягающее на государственный или общественный порядок,
собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления
противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо
бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная
ответственность.
Все составы экологических правонарушений, за
которые может наступить административная ответственность, могут быть разделены
на 4 группы.
В первую группу входят составы, устанавливающие
ответственность за нарушение общих эколого-правовых требований, действующих в
отношении всех или большинства институтов экологического права. К их числу
относятся: нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП
РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ) и т. д.
Во вторую группу (довольно многочисленную)
входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правил по охране
отдельных компонентов природной среды (природных ресурсов). К ним относятся:
порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ), нарушение правил охраны атмосферного воздуха
(ст. 8.21 КоАП РФ), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП РФ),
нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31 КоАП РФ), уничтожение редких и
находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных (ст. 8.35 КоАП
РФ) и ряд других составов.
В третью группу входят составы, устанавливающие
ответственность за нарушение правового режима территорий с особым
эколого-правовым статусом. К таким составам относятся: нарушение правил охраны
и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях
(ст. 8.39 КоАП РФ), нарушение порядка предоставления в пользование и режима
использования земельных участков и лесов в
водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП
РФ), нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не
входящих в лесной фонд, и др.
В четвертую группу входят составы,
устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны
окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности (в
промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и т.д.). В их числе —
несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при
обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами
(ст. 8.2 КоАП РФ), нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами
(ст. 8.3 КоАП РФ)), выпуск и эксплуатация механических транспортных средств с
превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо
нормативов уровня шума (ст. 8.23 КоАП РФ)), нарушение требований при
осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения
окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и
другие геофизические процессы (ст. 8.40 КоАП РФ) и т.д.
Законодательство РФ об административных
правонарушениях выделяет следующие виды административных наказаний (ст. 3.2.
КоАП РФ):
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие орудия совершения или
предмета административного правонарушения;
4) конфискация орудия совершения или предмета
административного правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного
(управление транспортным средством, охоты);
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы РФ
иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.2 КоАП РФ);
8) дисквалификация.
За административные правонарушения в
экологической сфере согласно КоАП РФ применяются санкции пунктов 1-5.
В отношении юридического лица могут применяться
административные наказания, перечисленные в пунктах 1-4. Дела об
административных экологических правонарушениях рассматриваются судами, органами
внутренних дел, органами и войсками пограничной службы, органами
государственных инспекций и др. органами (должностными лицами), уполномоченными
на то законодательными актами (органами государственного пожарного надзора,
таможенными и налоговыми органами, органами государственной
санитарно-эпидемиологической службы, органами государственного контроля и
надзора в области защиты растений, осуществляющими госконтроль за химизацией и
использованием химических средств в сельском хозяйстве, органами охраны
территорий государственных природных заповедников и национальных парков,
органами, осуществляющими государственный экологический контроль, и др.
Сроки наложения административного наказания за
нарушения законодательства об охране окружающей среды предусмотрены в ст. 4.5
КоАП РФ (постановление по делу не может быть вынесено по истечении одного года
со дня совершения административного правонарушения). При длящемся
административном правонарушении сроки исчисляются со дня его обнаружения.
Заключение
Современное состояние окружающей среды в
Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного
воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация
окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается
устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей
смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов,
психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов
пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где
проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной.
Снижение численности здорового населения и
увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды
представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое
регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и
здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое
действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского
законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому
конституционное право каждого человека — право на благоприятную окружающую
среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо
отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния
зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь
человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.
Список
использованной литературы
Нормативно-правовые
акты
1. Конституция
Российской Федерации (с изм. от 1996 г.). СПб., 2000.
2. Закон
«Об охране окружающей среды». М., 2004.
3. Экологический
кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 // Ведомости Верхов. Совета и
Правительства Респ. Башкортостан. Уфа, 1993. N 3.
Научная
и учебная литература
4. Бринчук
М.М., Дубовик О.Л. Указ. соч.
5. Бринчук
М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»:
теория и практика // Государство и право. 2003. N 3.
6. Бринчук
М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право.
2001. N 11.
7. Голиченков
А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательства // Экологическое право
России. 2006.
8. Голиченков
А.К. Концепция экологического кодекса Российской Федерации: основные положения
// В кн.: Современное экологическое право в России и зарубежом / Отв. ред. О.Л.
Дубовик. М., 2001.
9. Государство
и право. 2004. N 12.
10. Захаров
М.В. Приоритеты национальной экологической политики. М., 2005.
11. Копылов
М.Н. Юридическая ответственность за экологические преступления. Уч. пособие.
М., 2004.
12. Крассов
О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. С. 400.
13. Миронов
О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по
правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2004
14. Петров
В.В. Экологический кодекс России // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992.
N 3.
15. Проблемы
экологического, земельного права и законодательства в современных условиях.
Материалы научно-практической конференции. // Государство и право. 2001. N 6.
16. Редакция
Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной
безопасности. Экологический кодекс. Проект независимой экспертной комиссии по
Экологическому кодексу при Федеральном министерстве по окружающей среде, охране
природы и ядерной безопасности. 1998.
17. Сборник
методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. М.,
2007. Ч. 1. Вып. 3.
18. Талевлин
А. Что несет в себе новый закон об охране природы // Экология и право. 2002.
19. «Экологическая
экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду». 2004. N 1, 2.
20. Экологическое
право. Курс лекций: Учебное пособие / Под ред. А.П. Анисимова. — М.:
Приор-издат 2003.
Экологическое законодательство РФ составляют:
- Конституция РФ от 12 декабря 1993 года;
- Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.95. № 52-ФЗ;
- Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 (в редакции от 15.04.98.) № 174-ФЗ;
- Закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ;
- Водный Кодекс РФ от 16.11.95;
- Лесной кодекс РФ от 29.01.97.;
- Закон РФ «О недрах» от 21.02.92 (в ред. от 8.08.2001) № 27-ФЗ;
- Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие нормативно-правовые акты.
Основным законом, обеспечивающим права граждан России на здоровую и экологически благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность в нашей стране, является Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. Ранее действовал закон РСФСР от 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду, являющуюся основой жизни на Земле.
Особенностью правового регулирования экологических отношений является преобладание административно-правового метода воздействия. Характерным моментом его является не юридическое равенство сторон (присущее гражданско-правовому методу), а отношение власти и подчинения. Властными полномочиями при этом обладают природоохранные органы, осуществляющие эту деятельность в соответствии с законодательством и стоящие на страже интересов общества и граждан.
В Российской Федерации осуществляется государственный, производственный, муниципальный, общественный надзор и контроль в области охраны окружающей среды. Государственный надзор осуществляют специальные государственные органы и инспекции, которые в своей деятельности не зависят от администрации контролирующих предприятий. Это Прокуратура РФ, Федеральная служба лесного хозяйства РФ, Госкомитет РФ по земельной политике, Министерство природных ресурсов России, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Росгидромет, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ (Госкомсанэпиднадзор России), Министерство РФ по атомной энергии и др.
Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в лице государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.
За неисполнение экологического (природоохранного) законодательства виновные несут ответственность, которая зависит от вида экологических правонарушений.
Экологическое правонарушение — это противоправное деяние, нарушающее природоохранное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Признаками экологического правонарушения являются действие или бездействие лица, противоречащее экологическому законодательству, противоправное действие.
Виновные в экологических правонарушениях граждане несут дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность. Различные виды ответственности за экологические правонарушения приведены в таблице. Предприятия, организации и учреждения за совершенные экологические правонарушения несут административную и гражданско-правовую ответственность.
Экологическим преступлением признается совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания.
Экологическими преступлениями, согласно гл. 26 УК РФ «Экологические преступления», являются:
- нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ;
- нарушение правил обращения с экологически опасными веществами и отходами;
- нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами;
- нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений;
- загрязнение вод;
- загрязнение атмосферы;
- загрязнение морской среды;
- нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ;
- порча земли;
- нарушение правил охраны и использования недр;
- незаконная добыча водных животных и растений;
- нарушение правил охраны рыбных запасов;
- незаконная охота;
- уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу;
- незаконная порубка деревьев и кустарников;
- уничтожение или повреждение лесов;
- нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов;
- экоцид.
Экоцид сравнительно новое понятие, оно впервые введено в УК РФ как новый вид преступных деяний. Экоцид — массовое уничтожение растительного, животного мира (в том числе людей), отравление атмосферы или водных ресурсов, а также другие действия, которые могут привести к экологической катастрофе. Совершение экоцида наказывается лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет.
За совершение экологических преступлений предусмотрены различные виды уголовной ответственности: лишение свободы, исправительно-трудовые работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенными видами деятельности, штрафы.
Экологическая безопасность – состояние защищенности биосферы и человеческого общества, а на государственном уровне – государства, от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду.
В понятие экологической безопасности входит система регулирования и управления, позволяющая прогнозировать, не допускать, а в случае возникновения – ликвидировать развитие чрезвычайных ситуаций.
Экологическая безопасность реализуется на глобальном, региональном и локальном уровнях.
Глобальный уровень управления экологической безопасностью предполагает прогнозирование и отслеживание процессов в состоянии биосферы в целом и составляющих ее сфер. (например, на территории биосферных заповедников). Управление глобальной экологической безопасностью является прерогативой межгосударственных отношений на уровне ООН, ЮНЕСКО, ЮНЕП и др. международных организаций.
Региональный уровень включает крупные географические или экономические зоны, а иногда территории нескольких государств. Контроль и управление осуществляется на уровне правительства государства и на уровне межгосударственных связей (Объединенной Европы, СНГ, Союз африканских государств и т.д.).
На этом уровне система управления экологической безопасностью включает:
- экологизацию экономики;
- создание и внедрение новых экологически безопасных технологий;
- выдерживание темпов экономического развития, не препятствующих восстановлению качества ОС и способствующих рациональному использованию природных ресурсов.
Локальный уровень включает города, районы, предприятия металлургии, химической, нефтеперерабатывающей, горнодобывающей промышленности и оборонного комплекса, а также контроль выбросов, стоков и др. Управление экологической безопасностью осуществляется на уровне администраций отдельных городов, районов, предприятий с привлечением соответствующих служб, ответственных за санитарное состояние и природоохранную деятельность.
Экологический мониторинг
С целью измерения, оценки и прогноза антропогенных изменений абиотической составляющей биосферы (в первую очередь загрязнений) и ответной реакции биоты на эти изменения, а также последующих изменений в экосистемах в результате антропогенных воздействий была создана информационная система экологического мониторинга.
Термин «мониторинг» образован от лат. «монитор» — «наблюдающий», «предостерегающий». Существует несколько современных формулировок определения мониторинга.
В настоящее время под мониторингом окружающей природной среды понимают долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением и происходящими в ней природными явлениями, а также оценку и прогноз состояния природной среды и ее загрязнения (Закон РФ «О гидрометеорологической службе», 1998).
Мониторинг включает в себя следующие основные практические направления:
- наблюдение за состоянием окружающей среды и факторами, воздействующими на нее;
- оценку фактического состояния окружающей среды и, уровня ее загрязнения;
- прогноз состояния окружающей среды в результате возможных загрязнений и оценку этого состояния.
По объектам наблюдения различают: атмосферный, воздушный, водный, почвенный, климатический мониторинг, мониторинг растительности, животного мира, здоровья населения и т.д.
По масштабам воздействия мониторинг бывает пространственным и временным.
По характеру обобщения информации различают следующие системы мониторинга:
- глобальный — слежение за общемировыми процессами и явлениями в биосфере Земли, включая все ее экологические компоненты, и предупреждение о возникающих экстремальных ситуациях;
- базовый (фоновый) — слежение за общебиосферными, в основном природными, явлениями без наложения на них региональных антропогенных влияний;
- национальный — мониторинг в масштабах страны;
- региональный — слежение за процессами и явлениями в пределах какого-то региона, где эти процессы и явления могут отличаться и по природному характеру, и по антропогенным воздействиям от базового фона, характерной для всей биосферы;
- локальный — мониторинг воздействия конкретного антропогенного источника;
- импактный —мониторинг региональных и локальных антропогенных воздействий в особо опасных зонах и местах.
Классификация систем мониторинга может основываться на методах наблюдения (мониторинг по физико-химическим, биологическим показателям, дистанционный мониторинг).
Химический мониторинг —это система наблюдений за химическим составом (природного и антропогенного происхождения), атмосферы, осадков, поверхностных и подземных вод, вод океанов и морей, почв, донных отложений, растительности, животных и контроль за динамикой распространения химических загрязняющих веществ.
Физический мониторинг— система наблюдений за влиянием физических процессов и явлений на окружающую среду (наводнения, вулканизм, землетрясения, цунами, засухи, эрозия почв и т.д.).
Биологический мониторинг —мониторинг, осуществляемый с помощью биоиндикаторов (т. е. таких организмов, по наличию, состоянию и поведению которых судят об изменениях в среде). В биологическом мониторинге могут быть использованы не только биологические, но и любые другие методы, например, химический анализ содержания загрязняющих веществ в живых организмах.
Экобиохимический мониторинг —мониторинг, базирующийся на оценке двух составляющих окружающей среды (химической и биологической).
Дистанционный мониторинг —в основном, авиационный, космический мониторинг с применением летательных аппаратов, оснащенных радиометрической аппаратурой, способной осуществлять активное зондирование изучаемых объектов и регистрацию опытных данных.
Экологический менеджмент и экологический аудит на предприятии.
Экологический менеджмент– это система управления природопользованием и охраной окружающей среды, основанная на комплексном учете экологических факторов, с целью сочетания рационального, ресурсосберегающего природопользования и устойчивого экономического развития.
Экологическим менеджментом называется безопасное управление природными процессами, которое определяется как биологическими особенностями объекта управления, так и социально-экономическими возможностями управляющего.
Предметом ЭМ является процесс управления современным производством, которое обеспечивает сочетание эффективного производства с охраной ОС и рациональным использованием природных ресурсов.
Экологический менеджмент на предприятии– это система управленческих рычагов, обеспечивающая эффект в области допустимых темпов экономического развития в рамках допустимого давления на ОС.
Выгодность рационального и сбалансированного природопользования для предприятия реализуется через экономические выгоды: а) снижение издержек в результате экономии природных ресурсов, рециркуляции, переработки отходов, снижение платежей за штрафы; б) рост доходов за счет «зеленых» товаров, конкуренции, новых рынков сбыта; стратегические выгоды: имидж предприятия, рост производительности труда, выполнение экологических требований без излишнего напряжения.
Экологический аудит – это проведение ревизии экологической деятельности (экологичности) предприятия (компании). Концепция экологического аудита была разработана в конце 1970-х годов в США. Термин «аудирование» означает проверку, ревизию, он заимствован из лексикона финансистов.
Экологический аудит включает в себя проверку следующих видов деятельности:
- выполнение экологических нормативов в соответствии с законодательством и внутрифирменными требованиями;
- определение уровня экологичности компании;
- функционирование систем экоуправления;
- получение экологического сертификата;
- выполнение финансовых обязательств и выплата долгов;
- составление экологической декларации и отчетов компании об экологической деятельности.
Экологический аудит представляет собой комплексный, документированный верификационный процесс объективного выявления и оценки сведений для определения соответствия критериям проверки конкретных экологических мероприятий, видов деятельности, условий, управленческих систем или информации о них и информирования потребителя о полученных в ходе указанного процесса результатах.
Экозащитная техника и технологии
Экозащитная техника и технологии направлены на максимальное снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду путем сокращения количества отходов, комплексной переработки природных ресурсов и использования методов биотехнологии.
Биотехнологиипредставляют собой совокупность методов и приемов получения полезных для человека продуктов, явлений и эффектов с помощью микроорганизмов. Общим подходом для них являются искусственное создание условий для биогеохимических процессов на Земле в виде характерных биореакторов, реализующихся с большими скоростями, оставаясь совместимыми по своим продуктам с окружающей природной средой.
Биотехнология переработки твердых отходов позволяет утилизировать биогаз, снизить энергетический дефицит и в значительной степени уменьшить количество соединений, способствующих парниковому эффекту. Общим подходом к биотехнологии утилизации отходов с энергетическими целями является их анаэробная деструкция (т.е. разложение без доступа воздуха). При проведении такого процесса образуется биогаз, состоящий из 65% метана, 30% углекислого газа, остальное – водород, сероводород и аммиак. Средняя теплота сгорания биогаза 22-24 МДж/м. Возможными путями его утилизации являются: использование в котельных для обогрева, получение электроэнергии посредством газогенераторных установок; сжижение и использование в качестве автомобильного топлива или бытового балонного газа.
Биотехнологии защиты атмосферы создаются с целью удаления из воздуха дурно пахнущих загрязняющих веществ (меркаптаны, масляная кислота, тиофенол и др.). Очистка атмосферного воздуха осуществляется путем его пропускания через сухие или мокрые биореакторы, содержащие сорбирующий материал.
Очень важным направлением является создание биотехнологий, позволяющих рекультивировать почвы на территориях, загрязненных тяжелыми металлами, нефтью и нефтепродуктами.
Биологическая очистка природных и сточных вод в настоящее время является достаточно изученным и широко применяемым методом, значение и роль которого со временем будет только возрастать в связи с требованиями экологичности и экономичности современных видов производств.
Экологическая экспертиза.
Содержанием экологической экспертизы является выявление комплекса факторов, негативно воздействующих на окружающую среду и здоровье человека, и сопоставление на этой основе альтернатив с целью выбора оптимального варианта проекта.
Главная цель экологической экспертизы — предупреждение негативных последствий хозяйственной деятельности, проверка соответствия намечаемой деятельности требованиям экологической безопасности общества и рационального использования природных ресурсов.
Собственно экспертная — оценочно-аналитическая — работа состоит из ряда стадий, включающих два основных элемента: проектный и послепроектный анализ объекта. Эти элементы представляют собой два типа экологической экспертизы, различающихся по объекту анализа: проектную и послепроектную экспертизу.
Проектная экспертиза — это экспертиза проекта сооружения, нормативно-технических документов на новую технику, технологию, материалы, а также проектов административных актов и законов.
Послепроектная экспертиза (экологический аудит) — это экспертиза действующего оборудования, предприятия и сооружения, а также применяемого законодательства.
Главным итогом проектной экспертизы является экспертное заключение, без которого не выдается разрешение на строительство проектируемого объекта (производства).
В экспертном заключении отражено следующее:
- исходные данные, характеризующие состояние окружающей среды до начала реализации проекта, технические особенности проекта;
- перечень воздействий проектируемого объекта на окружающую среду, в том числе первичных, вторичных и долговременных эффектов, необратимых и неизбежных последствий; при этом воздействия характеризуются количественными и качественными показателями;
- данные о воздействии различных вариантов проектируемого сооружения на исходное состояние окружающей среды;
- компенсационные меры, включая технические и/или финансовые, предусматривающие уменьшение негативных экологических воздействий.
Главной задачей послепроектной экспертизы является оценка воздействия работающих предприятий и сооружений на окружающую среду и определение степени риска для здоровья людей и качества окружающей среды (оценка последствий функционирования объекта). Тем самым осуществляется проверка соответствия параметров и характеристик работы объектов: 1) требованиям природоохранного законодательства, стандартам качества окружающей среды и 2) положениям и выводам заключения проектной экологической экспертизы.
Инициатором экологической экспертизы могут быть как государство, ведомство, так и общественность и общественные организации.
Международно-правовая охрана природной среды на планете Земля является одной из функций международного сообщества и представляет собой форму межгосударственного, общегуманистического официального сотрудничества человечества в рамках международного экологического права.
Межгосударственное сотрудничество в сфере экологической безопасности осуществляется в рамках деятельности ряда международных организаций. В зависимости от характера и направлений деятельности, целей и задач их можно дифференцировать по нескольким группам:
- охрана окружающей природной среды, решение проблем Земли (ЮНЕП, МСОП);
- комплексный природоохранительный мониторинг (ФАО, ВОЗ, ВМО);
- специальные природоохранительные мероприятия (охрана дикой природы, международных озер, рек, безопасность ядерных источников энергии и т. п.).